- ¿Es necesario modificar la Constitución para crear un Consejo Fiscal?
La OCDE señala que 89% de los Consejos Fiscales están regulados en una ley primaria. Y aquellos casos que no están en una ley, están en la Constitución. Un ejemplo de un CF regulado en la constitución es el de la República Eslovaca.
Sin embargo, para crear un Consejo Fiscal como el que propone el Colectivo PESO NO hace falta reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para darle mayor autonomía al nuevo Consejo Fiscal sería recomendable que éste contará con su propia ley, tal como sucede con la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
También tendría que mencionarse en otras leyes como:
- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
- Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
- ¿Puede haber un Consejo Fiscal afuera del Congreso?
Sí. En el mundo se observan tres tipos generales de arreglos institucionales bajo los cuales operan los Consejos Fiscales: 1) Institución independiente (stand-alone institution), 2) Bajo el poder ejecutivo o legislativo, y 3) Asociado con otras instituciones independientes.
Como institución independiente, el Consejo Fiscal no está dentro de la estructura orgánica de ninguno de los tomadores de decisión en materia de finanzas públicas y su creación emana, generalmente, de la ley de responsabilidad fiscal, la cual incluye garantías específicas sobre su independencia.
Como institución orgánicamente bajo el Poder Ejecutivo o Legislativo, se pueden encontrar Consejos Fiscales que son parte del congreso o de un ministerio del Ejecutivo. Dentro de este tipo de arreglo institucional existen entidades “legalmente separadas” de los tomadores de decisión que cuentan con un mandato definido con claridad y con garantías estrictas de su independencia sobre el Legislativo y Ejecutivo.
Como institución asociada con otras instituciones, se pueden encontrar Consejos Fiscales dentro de los Bancos Centrales y dentro de instituciones y agencias estadísticas independientes. Estos arreglos permiten al Consejo Fiscal beneficiarse de la independencia de la que goza la institución de la que forma parte. Sin embargo, se requieren procedimientos claros para evitar confusiones respecto a los mandatos de cada institución, así como las funciones de la institución anfitriona y la huésped.
Nuestra propuesta de Consejo Fiscal se inspira en la Oficina de Presupuesto del Congreso de Estados Unidos (CBO por sus siglas en inglés), que es un ejemplo de Consejo Fiscal dentro del Poder Legislativo.
- ¿Por qué proponemos que el Consejo Fiscal esté dentro del Congreso o Poder Legislativo?
El Congreso tiene la facultad de aprobar la deuda pública que propone el Ejecutivo. Sin embargo, actualmente éste no lleva a cabo un análisis adecuado de su uso ni de las consecuencias que tiene para la salud de nuestras finanzas públicas el incremento anual de la deuda.
Lo mismo sucede con el paquete económico. Es por eso que es importante que el Consejo Fiscal esté dentro del Poder Legislativo y que contribuya a mejorar el análisis que el Congreso realiza sobre la deuda y otras variables fiscales.
El Consejo Fiscal también debería contribuir sobre el análisis y evaluación del paquete económico que realizan, dentro de sus respectivas atribuciones, tanto la Cámara de Diputados como el Senado.
Adicionalmente, ya existen en el Congreso tanto el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (Cámara de Diputados) como el Instituto Belisario Domínguez (Senado), que cuentan con algunas funciones de Consejo Fiscal (Ejem. Elaboración de impactos presupuestarios de las iniciativas que presentan los legisladores, entre otras). Éstos centros podrían fortalecerse y contar con el diseño institucional y atribuciones de un #ConsejoFiscalQueCuente. Se propone fortalecer las instituciones con las que ya contamos, no partir de cero y así evitar la generación de costos mayores.
- ¿La propuesta de creación de un Consejo Fiscal Implica un mayor costo y una mayor burocracia?
No necesariamente. El Consejo Fiscal no implica crear mayor burocracia ni tampoco un mayor costo para el erario. Este Consejo será el resultado de fusionar el actual Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados y la Dirección General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, por lo que se prevé que este nuevo órgano no implique más personal ni un costo superior al que actualmente tienen ambos centros de análisis presupuestario por separado.
Sin embargo, de requerirse mayor presupuesto podrá pensarse en utilizar presupuesto que se asigna a otros rubros no prioritarios y generalmente presentan sobre ejercicios, como subcontratación de servicios con terceros, aguinaldo y gratificación de fin de año, comunicación social, entre otros.
- ¿El Consejo Fiscal que propone el Colectivo Peso es la única propuesta sobre este tema en nuestro país?
No. En la discusión sobre la necesidad de contar con un Consejo Fiscal existen actores que consideran que éste debe ser un organismo autónomo y no estar dentro del Poder Legislativo, como propone el Colectivo Peso.
Hay actores que han mencionado que el Consejo Fiscal no debe analizar temas de gasto público, y únicamente debe concentrarse en analizar asuntos macroeconómicos, de ingresos y de deuda pública.
Sin embargo, el Colectivo Peso considera que el Consejo Fiscal debe analizar la política de ingresos, gasto público y deuda. En el contexto actual de nuestro país es urgente mejorar la toma de decisión no solo sobre la deuda, sino sobre nuestros ingresos y gastos.
Se considera que el Consejo Fiscal no debe ser un órgano autónomo pues el costo de hacerlo así puede resultar muy elevado, y además no hay que olvidar que el sistema de pesos y contrapesos en materia presupuestaria está pensado en términos de dos poderes, tal como lo establece la Constitución.
- ¿El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) realiza un trabajo adecuado actualmente?
En la actualidad el CEFP cumple con el mandato para el cual fue creado. Es básicamente un centro que provee información para los legisladores, y responde a peticiones de análisis que éstos, las comisiones y el Congreso les solicitan.
Además, el CEFP lleva a cabo estudios de impacto presupuestario de las iniciativas que los legisladores proponen. Sin embargo, estos estudios solo se elaboran para un horizonte de un año, y no son públicos.
El centro tampoco puede hacer análisis o evaluar la política fiscal, por ejemplo, no puede evaluar el déficit y sus implicaciones. Existen otras limitaciones que tiene el centro, que se pueden consultar con detalle en el documento conceptual que elaboró el Colectivo Peso.
- ¿El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) cuenta con el personal con la capacidad técnica adecuada para desempeñar sus funciones?
En el CEFP labora un equipo de 43 personas (A agosto 2018) más 20 trabajadores sindicalizados. Existen trabajadores que cuentan con gran experiencia y trayectoria en el tema presupuestario y fiscal, y hacen un buen trabajo ocupándose de las diversas peticiones que los legisladores realizan.
Sin embargo, el proceso de nombramiento del titular del centro obedece a una tradición que establece que al director del CEFP lo propone y nombra el grupo político que cuente con la mayoría de escaños en la Cámara de Diputados.
- ¿El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) publica todos sus análisis e investigaciones?
El centro publica algunos de sus análisis. Sin embargo, como se mencionó previamente, los impactos presupuestarios que se elaboran no son públicos, ni tampoco los diferentes tipos de análisis que se realizan para los legisladores, comisiones y Congreso.
- ¿Qué es un Consejo Fiscal?
El Fondo Monetario Internacional (FMI) define a un Consejo Fiscal (CF) como una institución con capacidad técnica y apartidista que, de manera permanente, tiene el mandato de evaluar las políticas fiscales, su desempeño y su planeación.
El FMI señala que para ser un consejo fiscal es indispensable que sea apartidista y que tenga voz propia en el debate, es decir que pueda participar en medios y en la discusión pública sobre los temas de política fiscal.
- ¿Por qué es necesario un Consejo Fiscal en México?
El Congreso no lleva a cabo, a cabalidad, su función de vigilante y contrapeso en materia de presupuesto, tal como lo establece la Constitución (Art. 73 y 74). Un ejemplo de esto, es que el Congreso aprueba la deuda pública sin analizarla adecuadamente, sin saber su impacto, destino y repercusiones. Lo mismo sucede con el paquete económico y las estimaciones macroeconómicas que lo fundamentan.
La nula revisión y discusión por parte del Legislativo incrementa los riesgos fiscales del país. Por ello es necesario contar con un actor apartidista (Consejo Fiscal) que complemente y enriquezca la discusión en materia presupuestal en el país.
Se requiere un actor que evalúe el impacto e implicaciones de la política fiscal, y que además, pueda salir al debate público a decir las consecuencias, costos y beneficios de tomar ciertas acciones y decisiones.
Un órgano de esta naturaleza, a través de sus hallazgos objetivos, contribuye a aumentar los costos reputacionales y electorales de aprobar y llevar a cabo políticas fiscales poco saludables.
- ¿Cuántos países tienen consejos fiscales? ¿Son una práctica común?
De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI)[1], actualmente 27 países cuentan con un Consejo Fiscal: Italia, Sudáfrica, Croacia, Finlandia, Francia, Australia, Irlanda, Portugal, Serbia, República Checa, Rumania, Reino Unido, Hungría, Kenia, Eslovenia, Canadá, Suecia, Corea del Sur, Austria, México, Georgia, Bélgica, Estados Unidos, Alemania, Dinamarca, Japón y Países Bajos.
Aunque organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) consideran al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) como un Consejo Fiscal, éste no cuenta con todas las características para funcionar como tal.
- ¿Quiénes apoyan la creación de un Consejo Fiscal en México?
El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha recomendado en diversas ocasiones a México que tenga un Consejo Fiscal con las características adecuadas. El Banco Mundial también se ha pronunciado a favor.
Diversas organizaciones de la sociedad civil, así como, organismos empresariales en nuestro país también apoyan la creación de un Consejo Fiscal.
- ¿Qué ganaríamos los mexicanos con un Consejo Fiscal como el que propone el Colectivo PESO?
En México las finanzas públicas se encuentran en riesgo. En el periodo 2012-2017 la deuda pública aumentó 10 puntos porcentuales. Sin embargo, los mayores ingresos por endeudamiento no han significado mayores recursos para sectores prioritarios como educación, salud e inversión física. Cada vez se destinan menos recursos de deuda a inversión física, la cual se ha desplomado.
La evidencia internacional señala que un Consejo Fiscal, con el diseño institucional adecuado, promueve una mayor disciplina fiscal y se relaciona con finanzas públicas más sanas en los países que cuentan con centros de esta naturaleza al generar estimaciones macroeconómicas y presupuestarias más realistas.
Un Consejo Fiscal con el diseño institucional adecuado, contribuirá a aumentar los costos de tomar malas decisiones en materia de política fiscal.
- ¿Por qué debe ser un organismo apartidista?
Una característica fundamental de un Consejo Fiscal es que tenga autonomía y esté blindado de la influencia partidista. Lo anterior, debido a que el éxito de su mandato depende de su capacidad de realizar análisis, evaluaciones y recomendaciones objetivas y serias sobre la política fiscal. Adicionalmente, dado que otra de sus funciones es la elaboración de proyecciones de las variables macroeconómicas y de finanzas públicas imparciales, evitando estimaciones “poco realistas” o “demasiados optimistas” que lleven a una inadecuada toma de decisiones en materia fiscal, su naturaleza técnica debe cuidarse y garantizarse.
- ¿Cómo garantizar el carácter apartidista del Consejo Fiscal si se propone que esté dentro del Congreso?
Aunque el Consejo Fiscal se plantea como un organismo dentro del Poder Legislativo, su carácter apartidista es fundamental para que pueda operar de manera independiente del entorno político.
Para garantizar la imparcialidad partidista de este nuevo órgano, su diseño y marco legal deben establecer los mecanismos que le permitan tener autonomía técnica y de gestión, y blindar su funcionamiento y operación de la intervención de los partidos políticos. Esto debe quedar establecido en una legislación primaria. Por ejemplo, el nuevo Consejo Fiscal debe tener la capacidad de elaborar su propio plan anual de trabajo; debe contar con un consejo consultivo integrado por expertos en la materia fiscal y no por legisladores; debe tener un presupuesto etiquetado por separado del presupuesto de la Cámara de Diputados –como sucede con la ASF-; la selección de sus integrantes y titular deberá realizarse mediante un proceso transparente que garantice su perfil técnico, objetivo e independiente; entre otros.
- ¿Se propone la creación de un nuevo órgano autónomo?
No. En la iniciativa propuesta por el Colectivo PESO no se plantea la creación de un nuevo órgano constitucionalmente autónomo que participe en el proceso presupuestario. Actualmente la política fiscal está diseñada para que participen dos actores: el Poder Ejecutivo y el Legislativo.
En ese sentido lo que planteamos es la creación de un órgano técnico bicameral (resultado de la fusión de los dos centros de análisis presupuestario que actualmente existen en el Congreso: el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas y la Dirección General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez) que forme parte del Poder Legislativo aunque con autonomía técnica y de gestión similar a la de la Auditoría Superior de la Federación que garantice su carácter apartidista. El nuevo órgano deberá contar con las atribuciones de un Consejo Fiscal, y ser una voz autorizada en el debate sobre la política fiscal.
- ¿Bastaría con darle más recursos al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados?
No. Aunque organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) consideran al CEFP como un Consejo Fiscal, este no cuenta con las condiciones mínimas para funcionar como tal.
En la práctica el CEFP no es enteramente apartidista al estar sujeto a la intervención de los partidos políticos en su funcionamiento y diseño; tampoco tiene voz y presencia en medios para nutrir e informar al debate público; carece de la atribución de evaluar la política fiscal incluyendo su planeación y desempeño; no tiene autonomía de gestión sobre su programa de trabajo, el cual debe someterse a la aprobación y acuerdo de su Comité, integrado por legisladores de los diferentes partidos políticos; su funcionamiento se regula en los Estatutos de la Cámara de Diputados y no en una ley primaria; y no cuenta con medidas para proteger el presupuesto de recortes. Todas estas son limitantes para que el Consejo Fiscal pueda tener un impacto positivo en las finanzas públicas. Por ello, es necesario fortalecer sus características para poder llevar a cabo las funciones de un Consejo Fiscal de manera correcta.
*Para más información consulta el documento conceptual del Consejo Fiscal
[1] Fuente: FMI. De “The Functions and Impact of Fiscal Council”, 16 de julio de 2013
[2] Programas Regionales, Contingencias Económicas y Fondo de Fortalecimiento Financiero.